Как стать непобедимыми за счет врагов
Виртуозный финансовый кульбит с ПриватБанком меркнет в сравнении с теми переменами, которые грядут в результате введения в действие пакета подбюджетных законов, скучное рассмотрение которых Верховной Радой на вечерне-ночном заседании во вторник, 20 декабря, разнообразилось разве что перепалками по конкретным и малопонятным широкому сообществу поправкам в Бюджетный и Налоговый кодексы. На первый взгляд, шло рассмотрение исключительно финансовых, узких, документов. Если присмотреться, законы имеют серьезные политические последствия.
Сначала об общей философии подбюджетного пакета. Поскольку Украина в 2017 году, как и ранее, очень жаждет получить транш МВФ, следовало сверстать бездефицитный проект Госбюджета на 2017 год. И здесь правительство столкнулось с парадоксом: заявляя о первых позитивных трендах экономики Украины, продолжать тактику бюджетного секвестра нелогично. Ведь те же внешние кредиторы ожидают результативности от своих траншей, и позитивная динамика макропоказателей экономики Украины вроде бы подтверждает это. Но если есть рост, должно быть увеличение доходов в госбюджет, что предполагает расширение финансирования социальных статей. А этого допустить никак нельзя, потому что, в таком случае свести бюджет с разумным дефицитом нереально.
Выход все же был изыскан. Показательно национализировав крупный банк, Кабмин продемонстрировал тому же МВФ, как хрупка стабилизация экономики Украины, и дал сигнал внутренним оппонентам, дескать, видите, на что приходится тратиться, чтобы не обвалить экономику. Прием ловкий, тонкий и дальновидный. Он удался.
Теперь требуется в сжатые сроки принять Госбюджет, который, конечно, будет бюджетом «затяни потуже пояс», но презентован как бюджет развития. И единственный вариант — резать. Но, повторюсь, прямой секвестр будет выглядеть некрасиво. Поэтому правительство пошло другим путем, назвав секвестр бюджетной децентрализацией. С помощью ряда подбюджетных законов, принятых Верховной Радой 8 декабря и на вечерне-ночном заседании 20 декабря, произошло перераспределение некоторых налогов и сборов, а также статей расходов с центрального на местные бюджеты.
Так, на местные бюджеты возлагается финансирование учреждений образования и здравоохранения. Схема финансирования сложная: частично расходы на содержание берет на себя центральный бюджет , оплата работы персонала, кроме технического, оплата подготовки специалистов по направлениям, важным для государства и т.п.), остальное вынуждены будут финансировать местные бюджеты. В частности, это льготы по услугам связи и проезда в общественном транспорте.
Логика закона предусматривает передачу полномочий на места вместе с финансированием, и внешне все выглядит вполне закономерно и стройно. Тем более, другими подбюджетными законами местные бюджеты получают дополнительно некоторые налоги и сборы, в частности, акциз от продажи топлива и нефтепродуктов. Центр полностью не отказывается от финансирования, но сосредотачивается на конкретных направлениях, что почти дословно повторяет польскую модель. По некоторым позициям присутствует софинансирование: из госбюджета оплачиваются услуги учителей в школах, например, а техперсонал финансируется местными бюджетами.
На практике не сказать, чтобы возрождается (она всегда была), но ужесточается бюджетная централизация, только в другом модельном виде. К примеру, в одной области школ и больниц столько-то, исходя из госбюджетного, а не местного, финансирования. При переносе этих объектов на местные бюджеты денег заведомо не хватит, в том числе и потому, что на местах еще не привыкли к новой структуре местного бюджета — как государственного. И бюджеты развития до сих пор воспринимаются некоторыми на местах как великолепные «нычки». Но если денег не будет хватать на школы-больницы, «нычка» будет выпотрошена, и единственная возможность что-то стянуть из местной казны — субвенция. Выпросить побольше в центре, проще говоря. Как и в Польше, в Украине предполагается направлять на места субвенции для финансирования различных направлений (в основном, образование и медицина). В текущем году те местные власти, что столкнулись с недостатком средств, вынуждены были просить дотаций у Кабмина. Правительство дотации раздавало в рамках бюджетных возможностей, руководствуясь вроде бы прозрачными критериями, но все же оценивая ситуацию на свой страх и риск. И здесь как раз кроется политический аспект сугубо финансового — бюджетного — процесса.
Ранее в Конституцию Украины были предложены поправки о префектах — представителях президента в регионах (на местах). Сейчас, поскольку инициатива о префектах пока не получила своего развития, а регионы контролировать необходимо, изобретается де факто бюджетная централизация под видом бюджетной децентрализации.
Универсальность схемы в том, что никаких политических влияний здесь действительно нет и быть не может. И если, допустим, какой-то регион не получит какую-то субвенцию или получит, но расходы по каким-то, не зависящим от региона, причинам возрастут, — правительство сошлется на бюджет и заявит, мол, «ничего личного». Скоро на местах поймут, что финансирование области, региона, конкретного населенного пункта как-то неуловимо зависит от отношений представителя местной властной элиты с центральной властью. Даже не со всей властью, а с отдельными ее представителями. Или с представителями представителей. И местные элиты будут делать соответствующие выводы.
С учетом того, что правительство будет само определять, какие рабочие специальности (ПТУ) важны для государства и какие финансировать из Госбюджета-2017, а также регулировать все вопросы с выплатой пенсий и льгот практически в ручном режиме, получается, «завязочки от кошелька» все равно в Киеве.
В какие формы выльются выводы и соображения, сказать сложно. Но о лояльности центральной власти задумаются многие. Будут отслеживать, как реагирует центр на те или иные телодвижения. (В этом смысле, хорошую школу прошел Виталий Кличко, несмотря на то, что Киев — столица). Таким образом, прекрасный инструмент передачи полномочий с деньгами на места — бюджетная децентрализация — превращается в тонкий инструмент контроля за регионами.
Ничего ужасного в этом, кстати, нет. В любом случае, центральная власть должна иметь механизмы контроля за деятельностью местных властей и влиять на ситуацию в регионах и на местах. Однако в Украине, где, в отличие от Польши или Германии, нет многолетнего опыта хозяйствовать отдельными «землями», благая идея децентрализации неизбежно поначалу будет давать сбои. Для балансировки системы местные элиты должны быть не только зубастыми, но и денежными. Кроме того, по старинке все еще ориентируются на центр, особенно в финансовых вопросах, и мы видели в ходе бюджетного процесса, как народные депутаты поодиночке или группами-фракциями «пробивали» конкретные статьи финансирования из госбюджета тех или иных регионов, населенных пунктов и т.п.
Впрочем, если кто-то во власти полагает использовать схему для каких-то улучшенных результатов на выборах, он может просчитаться. Во-первых, схема универсальна, стало быть, в любой момент тот или иной регион, рачительно расходуя свои средства, способен выйти из-под контроля. И единственный обходной путь удержать регион — контролировать бизнес-элиты местного уровня либо назначать бизнес-смотрящих, что не всегда эффективно (доказано Януковичем).
Во-вторых, если такая схема и будет заточена на политические дивиденды, деньги в победе на выборах станут определяющим фактором победы. Не «одним из», а главным-единственным. Следовательно, чтобы власти быть спокойной о своей стабильности, требуется сконцентрировать в околовластном круге максимум средств. Для этого необходимо выстроить властно-бизнесовую пирамиду, что и было сделано в России, но вряд ли получится у нас. Хотя бы потому, что у нас несколько достаточно сильных олигархов, которые, правда, борются за власть, но которых у Порошенко равноудалить пока что сил не хватает.
Но заявка на попытку победить за счет врагов сделана. Оправдается ли ставка? Посмотрим.
Лилия Брудницкая, ЗамПолит
